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Philippe MOREAU DEFARGES,
"Gouvernance - Une mutation du pouvoir ?",
Le Débat, n° 115,
mai-août 2001, p. 165-172
Le texte de Philippe Moreau Defarges est une analyse sémantique qui parcourt les discours publics des 10 dernières années. Il s'inscrit dans une série d'articles publiés par Le Débat depuis novembre 2000, sous le titre "Points et contrepoints" : série qui "s'efforce de rendre compte de l'époque à partir du langage qu'elle parle".
Notre époque est celle des processus,
et, sur le plan lexical, celle des termes dynamiques en "-ance" (et
en "-ing") : en Français, "repentance"
et "gouvernance" en sont les deux principaux exemples.
La notion de
gouvernance est popularisée au début des années 1990, soit
à l'aube d'une période qui n'est pas achevée aujourd'hui :
les conflits bipolaires ont laissé la place à des "abcès"
sans commencement ni fin, et face à ces problèmes nouveaux sont
apparues des solutions nouvelles.
Ces solutions tendent à "organiser une dynamique de dialogue, d'échange,
de coopération qui, peu à peu, transformera des ennemis irréductibles
en partenaires inséparables."
Selon Philippe Moreau Defarges, la dynamique
de la gouvernance est d'abord celle d'une dévaluation du rôle de
l'Etat face à l'accomplissement du bonheur individuel : "si
l'Etat doit strictement respecter quelque chose, c'est bien cet épanouissement
personnel, source de la créativité, de l'innovation, bref de cette
fontaine de richesse qu'est le système économique occidental."
Mais si l'Etat peut respecter cette exigence en restreignant son intervention,
il ne peut entièrement la satisfaire. Des regroupements se constituent
alors dans les marges des Etats ou carrément en dehors d'eux : l'époque
dans laquelle "rien ne s'impose" et "tout se discute" est
aussi "l'ère des groupes autoproclamés, des organisations
non gouvernementales".
Gouverner tend ainsi à devenir l'affaire
de tous, chacun devenant simultanément gouverné et gouvernant :
la gouvernance entraîne en cela une mise en question de la représentation
politique. "Dans les flux de la gouvernance, le choix n'est plus une décision
bien circonscrite, mais le produit d'interactions sans fin. La gouvernance appelle
le sondage, le référendum, toutes les procédures qui rapprochent,
fondent dans une même dynamique gouvernants et gouvernés."
Philippe Moreau Defarges propose 3 "clefs généalogiques" pour analyser ce discours de la gouvernance : la notion de gouvernance d'entreprise ; celle de bonne gouvernance ; celle de gouvernance globale.
La notion de "gouvernance d'entreprise"
(en Anglais, corporate governance) renvoie à la fois au nouveau
statut des actionnaires et au renouvellement du management interne.
Avec l'apparition des "fonds de pension", les entreprises se sont
trouvées engagées sur un terrain nouveau. Lorsque les actionnaires
d'un groupe se comptent par centaines de milliers, lorsque l'actionnariat devient
un moyen de financer les retraites, un nouveau mode de gestion s'impose: il
devra prendre en compte le double souci de sécurité et de rentabilité
exprimé par les porteurs de titres. La séduction de masses d'actionnaires
réunies périodiquement en assemblées est devenue pour les
chefs d'entreprises un exercice nécessaire -et périlleux.
Cette nervosité du système se retrouve à l'intérieur
même de l'entreprise, dès lors que les cadres introduisent eux
aussi un jeu dans les rapports hiérarchiques. Le management se
doit désormais d'être "souple" et non plus "autoritaire",
et les directives internes vantent la fluidité, la symbiose, la transparence.
Cela vaut aussi dans l'autre sens, puisqu'il faut désormais distinguer
les simples détenteurs d'actions ("shareholders") et
les acteurs engagés avec l'entreprise dans la prise de risque et de responsabilités
("stakeholders").
Le terme même de "bonne gouvernance"
suppose que ni l'entreprise ni le monde ne se gouvernent tout seuls : s'il
est possible d'en distinguer une bonne, c'est qu'il en existe de mauvaises espèces;
c'est aussi qu'il existe, en toute logique, un critère de distinction
qui, lui, n'est pas négociable.
Cette notion est employée à la fin des années 1990, d'abord
à propos des pays d'Asie plongés dans la crise économique.
Elle émane alors des organisations économiques mondiales, principalement
le Fonds Monétaire International et la Banque Mondiale. Il s'agit de
rappeler aux Etats qu'ils ont des comptes à rendre (en Anglais, accountability).
Dire cela, c'est poser un principe de conditionnalité de l'entraide internationale.
L'intégration aux nouveaux ensembles commerciaux et politiques (tels
que le North American Free Trade Agreement ou l'Union Européenne) se
trouve ainsi suspendue à un certain nombre de critères :
en premier lieu, l'adhésion à l'économie de marché
et l'affirmation d'un Etat de droit. Ainsi les candidats à l'adhésion
à l'UE doivent-ils satisfaire les critères "de Copenhague",
établis en 2000.
Il est à noter à ce sujet que la Commission Européenne
revendique désormais officiellement l'exigence de la bonne gouvernance :
un "Livre blanc de la gouvernance" a été constitué
en 2001-2002 et les travaux du "département gouvernance" (soit
12 groupes de travail composés de fonctionnaires des divers départements
de la Commission) sont accessibles
en ligne sur le site de l'Union Européenne.
La notion de "gouvernance globale"
est quant à elle entrée dans le discours public par le biais d'institutions
telles que la London School of Economics (LSE) ou encore l'Organisation des
Nations Unies.
Le "Centre
pour la gouvernance globale" est né en 1992 au sein de
la LSE. Le site Internet de cet organisme de recherche l'affirme sur sa page
d'accueil, la gouvernance n'est pas une forme de gouvernement, mais "un
cadre minimal de règles, nécessaire pour aborder les problèmes
globaux". Ce cadre est "garanti par un ensemble d'institutions incluant
à la fois les organisations internationales et les gouvernements nationaux".
Le "Centre pour la gouvernance globale" s'est fixé une triple
mission: enquêter sur les origines et la nature des problèmes
urgents qui se présentent à la planète, informer,
et influencer les acteurs internationaux dans la recherche de solutions.
Quant à la "Commission on Global Governance"
de l'ONU, elle a clos ses travaux en juin 2001. Elle annonçait elle aussi,
dès son inauguration 6 ans auparavant, qu'elle ne proposerait "en
aucune manière un mouvement vers un gouvernement mondial". Affirmant
que la fin de la guerre froide a rendu possible la construction d'un monde plus
équitable ("a fairer world"), plus sûr et plus
coopératif, la Commission se proposait de contribuer à améliorer
l'organisation des affaires mondiales ("proposals for improving the
world's governance and better managing its affairs").
Dans un cas comme dans l'autre, l'idée est
que la paix internationale se construit par des interactions.
La gouvernance n'est pas seulement un mot
à la mode mais une réalité : en atteste la multiplication
des procédures d'arrangement, à tous les niveaux de la vie sociale
et des relations internationales.
Arrangement entre les acteurs, mais aussi arrangement
avec les règles et arrangement des règles elles-mêmes.
Le monde de la gouvernance est ainsi celui des arbitrages précaires.
Un monde dans lequel juristes et avocats jouent un rôle décisif.
Faut-il, comme le fait Philippe Moreau Defarges, considérer que les avocats
sont d'abord les grands profiteurs de cette situation ? Certes,
la défense de telle ou telle interprétation de la règle
lors d'un procès est une tâche rémunératrice.
Mais les avocats sont parmi les principaux artisans d'une mise en ordre de notre
monde fluide et désordonné. Ils contribuent, de fait, à
construire des interprétations des règles, c'est-à-dire
à donner du sens à nos relations.
Il peut paraître choquant que cette activité, donner du sens, soit
rémunérée et que des individus y trouvent un intérêt
privé. Mais la question première n'est pas là : elle
est de savoir si les relations humaines peuvent être réglées
comme l'est un jeu, c'est-à-dire par les hommes eux-mêmes, avec
ce que cela suppose de fragilité.
Sur ce point, Philippe Moreau Defarges ne tranche pas : s'il dénonce
l'absence de légitimité réelle des normes sociales, il
ne va pas pour autant jusqu'à invoquer une norme transcendante et stabilisatrice.
L'idée-force de cette analyse menée
par Philippe Moreau Defarges est que la gouvernance est d'abord une illusion.
En effet, pour autant qu'il renvoie à un processus de pacification et
d'unification du monde, le terme de "gouvernance" contribue à
masquer les inégalités et les oppositions persistantes :
cela vaut aussi bien dans le domaine économique que sur le plan des relations
internationales. Cette euphémisation de la violence dans le monde contemporain
est l'un des objets de la réflexion menée par Yves Michaud dans
son ouvrage Changements
dans la violence, paru en 2002.
Mais à envisager la gouvernance comme un "habillage" des rapports
de force, comme le fait ici Philippe Moreau Defarges, on risque de manquer la
dimension effective de ce nouveau mode de relations humaines. Car la réalité
du monde dans lequel nous vivons aujourd'hui n'est pas seulement masquée
par le vocabulaire de la gouvernance: elle est également transformée
par un ensemble de pratiques que désignent, de manière plus
ou moins heureuse, les termes de ce vocabulaire.
La gouvernance n'est pas seulement une mutation
du pouvoir, que l'on pourrait saisir à travers une définition
renouvelée de ce qu'est devenu le pouvoir. C'est des pouvoirs
et de leur entrelacement qu'il s'agit.
Michel Foucault définissait un pouvoir comme
une manière qu'ont les hommes d'agir sur leurs actions. Penser
la gouvernance comme une nouvelle configuration des pouvoirs, ce serait étudier
comment prend forme un nouveau champ d'action : à travers les transformations
du "managing" d'entreprise ou les projets de "gouvernance
globale", mais aussi à travers les adhésions et les résistances
qu'ils suscitent, et les déformations qu'ils subissent en retour.
Guillaume Dupont, juin 2002
Bibliographie complémentaire
- Sylvain Allemand, "Gouvernance - Le
pouvoir partagé", dans la revue Sciences Humaines, n° 101,
janvier 2000
- "La gouvernance", dossier de la Revue internationale des sciences
sociales, n° 155, mars 1998
- B. Guy Peters et Donald J. Savoie (dir.), Les nouveaux défis
de la gouvernance, Presses de l'Université de Laval, 1995
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