Philosophie / Politique

Revue permanente

Egalité - Pouvoirs - Représentation

Exercer le pouvoir, est-ce un métier ?

par Alexandre Makar

La loi sur la parité de juin 2000 (loi du 06/06/2000), votée à la quasi-unanimité de l'Assemblée nationale, participe d'un mouvement plus général qui aspire à une "modernisation" de la vie politique. Celle-ci repose sur l'idée de rapprocher le personnel politique de la société, en modifiant sa composition et ses modes de recrutement.

A ce titre, une des critiques portées à l'organisation de la vie publique dans notre société vise la professionnalisation de l'activité politique qui s'est développée au point que l'on puisse se demander si exercer le pouvoir est un métier.

Si l'on admet comme définition de l'exercice du pouvoir le fait d'occuper les responsabilités suprêmes, ou du moins supérieures, au sein des institutions politiques, le premier terme de cette interrogation apparaît univoque.

Il en va autrement de la notion de métier. Son équivocité connote cette interrogation. Si l'ambiguïté de la notion de métier semble conduire dans un premier temps à des réponses contradictoires à la question posée, la redéfinition de ce terme dans le seul champ politique permet de caractériser l'étendue et la légitimité de la professionnalisation de l'exercice du pouvoir.

Le développement des sociétés modernes va de pair avec une technicité croissante des fonctions de pouvoir qui encadrent ces sociétés conformément aux institutions politiques.

De fait, la notion de métier renvoie bien, en premier lieu, à la maîtrise d'un savoir-faire, d'une technè. L'évolution paraît de ce point de vue linéaire depuis l'antiquité. La démocratie athénienne rejetait par principe l'idée que l'exercice du pouvoir demande la maîtrise d'une technè particulière, qui aurait été cause d'inégalité dans l'accès aux charges. Au contraire, de nombreuses fonctions étaient attribuées par tirage au sort, y compris l'archontat à partir de -487.

L'égalité devant et par la loi, l'isonomia, et le ratio entre les citoyens et les charges font que tous ont, à un moment, à exercer des fonctions publiques. "Sous la loi d'isonomia, le monde social prend la forme d'un cosmos circulaire et centré, où chaque citoyen, parce qu'il est semblable à tous les autres, aura à parcourir l'ensemble du circuit, occupant et cédant successivement, suivant l'ordre du temps, toutes les positions symétriques qui composent l'ordre civique" (Jean-Pierre Vernant, Les origines de la pensée grecque, 1969, p. 99).

Certes, la stratégie demeure une fonction élective; et se caractérise par une plus grande technicité, puisqu'elle correspond à l'art de la guerre. Mais la réalité de l'isonomia et de l'isègoria, l'égalité dans la parole publique, interdit non seulement la professionnalisation, mais même la spécialisation de l'exercice du pouvoir, ce que Platon souligne et dénonce dans le Protagoras: "dans nos assemblées publiques, s'il s'agit de délibérer sur une construction, on fait venir les architectes pour prendre leur avis sur les bâtiments à faire (...) et de même pour tout ce qu'on tient susceptible d'être appris et enseigné (...) Si au contraire il faut délibérer sur le gouvernement de la cité, chacun se lève pour leur donner des avis, charpentier, forgeron, cordonnier, marchand, armateur, riche ou pauvre, noble ou roturier indifféremment" (Protagoras, 319a-320c).

C'est là la preuve, pour Platon, que la politique n'est ni une science positive, ni un savoir-faire, et qu'elle ne peut s'enseigner. Cette conception ne valait cependant que dans un cadre politique peu étendu, celui d'une seule cité-Etat, où ni les femmes, ni les étrangers ni les esclaves ne participaient à la vie publique, si bien qu'une démocratie directe était possible tant était faible le nombre de ses participants.

Dans un cadre différent, la professionnalisation du pouvoir politique apparaît inévitable. C'est le cas bien sûr dans le régime monarchique, où à l'émergence de la figure du prince correspond celle de ses tuteurs éclairés, puis de ses conseillers. C'est ainsi le plus brillant élève de Platon, Aristote, qui devient le tuteur d'Alexandre, préfigurant l'idée qu'au-delà du seul prince, à qui l'on aura appris son métier de roi, selon l'expression de l'âge classique, se trouve un vivier de conseillers qui doivent l'aider à assumer sa charge.

Mais cette tendance à une professionnalisation croissante est présente aussi dans un régime oligarchique comme celui de la République romaine. Le cursus honorum en est un symbole fort: pour exercer le pouvoir suprême, le consulat, il faut avoir fait ses preuves dans la succession des fonctions subalternes. La professionnalisation est ici non seulement nécessaire, mais même obligatoire.

Les régimes démocratiques modernes peuvent apparaître comme une réaction contre ces conceptions. L'égalité politique, déjà affirmée par la démocratie athénienne, demande en effet que tous soient également éligibles aux fonctions politiques. De plus, les gouvernants n'y ont pas, en théorie, de légitimité personnelle, mais uniquement le mandat politique que le corps social leur a temporairement confié. Face à cette position de principe, la technicité croissante des tâches administratives apparaît problématique. Dans le cas de l'administration française, la généralisation de concours de recrutement de plus en plus spécialisés illustre cette tendance, tout comme la création de l'Ecole libre des Sciences politiques après la défaite de 1870.

Le fonctionnement même de ces concours est représentatif du paradoxe auquel est confronté le projet démocratique: pour éviter le monopole des fonctions administratives par une noblesse d'Etat à défaut d'être de sang, il promeut le concours, présumé égalitaire puisque ouvert à tous et anonyme. Mais, afin d'effectuer la sélection, on départage les candidats sur la base d'épreuves techniques, ce qui suppose qu'ils maîtrisent déjà le savoir-faire nécessaire. La difficulté naît de ce que le personnel politique se recrute pour une large part au sein de la haute fonction publique. Il est alors difficilement contestable que l'exercice du pouvoir se rapproche, de fait, d'un métier, parce qu'il demande la maîtrise d'un savoir-faire qui correspond, par ailleurs, aux métiers de la haute fonction publique.

Sous la question de fait (quid facti?) de savoir si l'exercice du pouvoir constitue un métier, dans la mesure où il demande un savoir-faire particulier, se dessine une question de droit (quid juris?). En effet, la légitimité de la professionnalisation croissante de la vie publique apparaît faible. Si le savoir-faire des gouvernants est bien nécessaire, il ne peut être la garantie d'un statut social. Le métier comme instrument d'accession et d'expression d'un statut social ne peut concerner ceux qui exercent le pouvoir, du moins dans un régime démocratique qui pose à la fois l'égale éligibilité de tous aux fonctions représentatives et la révocabilité de la confiance accordée par les citoyens. Le statut social implique une reconnaissance de la compétence et un caractère durable. Ceci va à l'encontre de la nécessaire révocabilité des gouvernants par la nation ou le corps social, qui est le seul titulaire de la souveraineté.

La légitimité de ceux qui exercent le pouvoir ne peut donc qu'être le fait d'une délégation temporaire de pouvoir par le corps social, et non pas la sanction logique d'une supériorité technique. Du reste, lorsque le pouvoir apparaît confisqué par une classe dirigeante sur la base d'une prééminence technique, la critique porte directement sur cette fausse légitimité, fondement d'une technocratie. L'enjeu de pouvoir est explicite derrière les dénonciations de "l'énarchie", du gouvernement des juges ou du "règne des experts".

Ce processus par lequel la compétence technique devient une caractéristique suspecte témoigne de la méfiance de l'opinion publique devant un système de sélection des gouvernants qui court-circuite le système électif, qui est pourtant celui qui répond aux exigences démocratiques. Ce phénomène de présélection est apparu clairement lors de l'élection présidentielle de 1995, où la majorité des candidats étaient d'anciens élèves de l'Ecole nationale d'Administration (ENA). A cette évolution de fait ne correspond pas une évolution de droit, qui affirmerait le bien-fondé et la légitimité politique de cette présélection.

La question de savoir si l'exercice du pouvoir est un métier aboutit donc à des réponses contradictoires. Si l'on entend par métier la maîtrise d'une compétence technique, il apparaît manifeste que l'exercice du pouvoir demande de plus en plus ce savoir-faire. Mais si l'on entend le métier comme la manifestation d'un certain statut social et de l'appartenance à une corporation homogène, l'exercice du pouvoir ne peut en droit y être rattaché.

Cette contradiction née de l'équivocité du terme de "métier" ne peut être dépassée que par l'approfondissement de ce terme au regard de la spécificité de l'action politique. En effet, dans son acception commune, le métier se range dans l'ordre du savoir-faire et non du savoir pur. Le savoir-faire peut du reste être envisagé en l'absence de savoir positif. Les peintres grecs n'avaient pas besoin de connaître les mécanismes chimiques de l'oxydation du minerai de fer pour maîtriser parfaitement la technique de coloration de leurs céramiques. Mais cette opposition générale s'applique difficilement à l'action politique et à l'exercice du pouvoir.

En effet, la science de la politique n'est pas une science exacte, et elle n'est, à proprement parler, pas même une science, puisqu'elle ne vise pas à accroître la connaissance, mais à satisfaire des fins politiques. Elle ne relève donc pas de l'épistémè. Mais elle n'est pas réductible pour autant à une technè, tant elle a peu à voir avec l'activité du corps. C'est ce que rappelle Platon dans le Politique: "il est clair aussi qu'un roi fait peu de choses avec ses mains et le reste de son corps pour maintenir son pouvoir, en comparaison de ce qu'il fait par l'intelligence et la force de son âme (...) le roi a plus d'affinités avec la science théorique qu'avec les arts manuels et les arts politiques en général (...) Le placerons-nous dans l'art de juger, comme une sorte de spectateur? Ne tiendrons-nous pas plutôt qu'il appartient à l'art du commandement?" (Politique, 259c-260c).

L'essentiel n'est pas tant ici que Platon range l'art d'exercer le pouvoir plutôt du côté du savoir que du savoir-faire, mais le statut intermédiaire de cet art, ni technè ni épistémè. Ceci peut s'expliquer par le fait que le pouvoir ne s'inscrit pas dans le cadre d'une production d'un bien, matériel ou intellectuel, mais dans celui de la gestion d'un rapport inter-personnel. Le commandement est nécessairement commandement à quelqu'un, comme le rappelle la dialectique hégélienne du maître et de l'esclave. Le rapport de pouvoir s'inscrit donc, non pas dans le cadre d'une évaluation objective du travail accompli, mais dans celui d'un jugement subjectif de la valeur morale de l'action réalisée. Il y a donc, dans l'exercice du pouvoir, une forme de compétence qui ne correspond exactement ni à une compétence scientifique, ni à une compétence technique.

Ce point peut être illustré dans le domaine de la médecine. Celle-ci constitue en effet un savoir, mis en oeuvre bien entendu par une compétence technique. Mais au-delà de ces deux dimensions, nécessaires et complémentaires, apparaît un champ moral déjà pressenti par le serment d'Hippocrate. Or la déontologie ne correspond pas nécessairement au développement maximal de la science et des techniques médicales. Au-delà des débats de bioéthique qui prennent une importance croissante, certains cas soulignent l'écart qu'il peut y avoir entre le développement continu des moyens et la détermination des fins. Ainsi, un chirurgien talentueux a réalisé à la fin du siècle dernier la première greffe de deux mains à un patient.

Mais au-delà de l'exploit technique s'était posé la question du bien-fondé de l'opération. En effet, selon le comité consultatif national d'éthique, "la récupération fonctionnelle du membre greffé [lors de la première opération de ce genre] semble encore contraire à l'ensemble des données expérimentales et cliniques" (Le Monde, 09/02/2000, p. 10). Outre qu'elle ne permettait donc pas un réel remplacement du membre perdu, l'opération apparaissait particulièrement dangereuse, multipliant par exemple par deux le risque de cancer chez le patient. Dans ce contexte, les déclarations du chirurgien ("je vais cesser mon activité dans deux ans et je veux avoir cinq cas d'ici-là", ibidem) étaient pour le moins troublantes.

Cet exemple rappelle qu'il existe bien des métiers où la compétence est un préalable nécessaire mais non suffisant. Or la professionnalisation de l'exercice du pouvoir semble s'inscrire dans ce cadre: elle apparaît nécessaire, mais elle ne peut être la condition suffisante à la constitution de l'activité politique en métier.

La coïncidence des questions de fait et de droit, quant à l'érection de l'exercice du pouvoir en métier est donc éclairée par la nature morale du pouvoir politique: le sens quid juris? est premier dans cette interrogation. L'essentiel est donc de savoir à quelles conditions, en droit, l'exercice du pouvoir pourrait être un métier. En premier lieu, la révocabilité de ceux qui exercent le pouvoir doit être organisée. Dans tous les régimes démocratiques, elle l'est par l'alternance politique. Celle-ci est plus ou moins étendue. Le spoil system américain en est la forme la plus institutionnalisée. A contrario, l'absence d'alternance, par exemple dans le cadre d'une grande coalition, a montré encore récemment en Autriche ses limites.

En second lieu, cette révocabilité pose le problème de la reconversion du travailleur politique. L'assurance de retrouver leur emploi en cas de perte de leurs mandats est pour les hauts fonctionnaires un atout peut-être plus décisif encore que la compétence administrative dans la présélection qui s'opère au sein des partis politiques, puisque leurs concurrents potentiels prennent un risque professionnel beaucoup plus important et sont donc souvent dissuadés dès le départ.

Dans ces conditions, faire de l'exercice du pouvoir un véritable métier suppose d'offrir aux candidats potentiels, à défaut de perspectives de carrière peu avouables dans un régime démocratique, un minimum de garanties quant à leur avenir. Cette idée est reprise dans la revendication de plus en plus fréquente de la définition d'un statut de l'élu. Celui-ci devrait permettre l'égale accessibilité de tous à l'activité politique professionnelle. On peut en voir une préfiguration antique dans le misthos institué par Périclès, devant permettre à tous les citoyens de participer à la vie publique. En même temps, cet exemple incite à la prudence, puisque Périclès avait peut-être des raisons plus personnelles, celles de contrebalancer la popularité du riche Cimon par de l'argent public. Le statut de l'élu ne peut donc constituer la panacée, mais du moins peut-il permettre une attitude active face au défi de la professionnalisation de l'exercice du pouvoir.

L'exercice du pouvoir tend à devenir un métier, en raison à la fois de sa technicité croissante et du risque, pour la plupart de ceux qui ne se trouvent pas occuper par ailleurs ces fonctions techniques, de se consacrer temporairement à l'exercice du pouvoir. Cette évolution représente un véritable défi aux principes démocratiques, puisqu'elle tend en fin de compte à restreindre l'exercice du pouvoir à une oligarchie dirigeante.

Certes, la possibilité de révocation introduite par le suffrage ou par des procédures spécifiques tel l'impeachment américain permettent de contrecarrer les excès. Plus fondamentalement, l'enjeu semble être, non pas d'interdire une professionnalisation qui, quand bien même elle ne serait pas inéluctable, pourrait être nécessaire, mais d'organiser cette évolution de manière à ce qu'elle ne remette pas en cause les principes démocratiques.

Atteindre cet objectif sera en tout état de cause une tâche ardue, tant est mince la frontière entre le choix démocratique du meilleur gouvernant et la domination d'une oligarchie technocratique parfois brillante, ce que signalait déjà Thucydide: "Périclès avait de l'influence en raison de la considération qui l'entourait et de la profondeur de son intelligence; il était d'un désintéressement absolu; sans attenter à la liberté, il contenait la multitude, beaucoup plus qu'elle ne le menait (...) Ce gouvernement portait le nom de démocratie, en réalité c'était le gouvernement du premier des citoyens" (Thucydide, Histoire de la guerre du Péloponnèse, II, 65).

Alexandre Makar, mars 2002

L'exercice du pouvoir (2): une autre contribution sur ce sujet

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