Philosophie / Politique

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Qu'est-ce que l'Europe aujourd'hui ? Ce sont des institutions inefficaces, entrées depuis longtemps dans une crise que n'ont pas résolue les traités de Maastricht (1992), d'Amsterdam (1997) et de Nice (2000). Tel est le constat dressé par Robert Badinter, pour qui le premier défaut de l'Union européenne réside dans son ambiguïté. Poser le problème ainsi, c'est indiquer quelle sera la voie choisie : celle de la clarification des objectifs.
R. Badinter va cependant emprunter cette voie d'une manière inattendue : ce qu'il se propose, c'est de donner un corps au projet européen, autrement dit, d'écrire "une Constitution".

Qu'est-ce qu'une Constitution ? C'est "l'expression d'une certaine conception du pouvoir politique qui trouve sa légitimité dans des principes fondateurs." (p. 12) C'est un texte dans lequel "prend corps" un projet politique.
L'art constitutionnel, écrit R. Badinter, répond à deux exigences : la Constitution doit respecter les principes fondateurs et satisfaire les besoins de la société qu'elle régit (p. 13). Selon lui, il n'est pas nécessaire pour cela d'élire une Assemblée constituante : "le fait que ce soient les Etats-membres qui concluent un traité pour doter l'Union d'une Constitution n'altérera pas sa portée. Le traité sera ratifié par les citoyens de l'Union, directement ou par leurs représentants. Et l'Union européenne sera désormais régie par une Constitution. L'essentiel est là." (p. 16)

La question qu'il s'agit de trancher en priorité est, selon R. Badinter, celle du pouvoir. La réponse qu'il propose est celle d'une fédération d'Etats souverains, à distinguer nettement d'un Etat fédéral. Ce qu'il s'agit d'organiser, c'est une "dialectique de forces opposées" : d'un côté, les instances de l'Union, enclines à élargir constamment leur domaine d'action ; de l'autre côté, les Parlements des Etats-membres, qui entendent préserver leurs pouvoirs (p. 36-37).
Trois éléments se détachent dans le projet constitutionnel avancé par R. Badinter : un président de l'Union, un exécutif fort et un pouvoir législatif actif.
La Présidence de l'Union devrait être conçue, dans la perspective ainsi dessinée, comme relevant de "l'ordre symbolique et moral". Le modèle de ce Président, choisi par le Conseil des Ministres avec l'approbation du Parlement, serait à chercher en Allemagne plutôt qu'en France.
Le pouvoir exécutif serait composé du Conseil des Ministres de l'Union et de la Commission européenne, les deux instances assumant conjointement le gouvernement sous la direction d'un 1er Ministre. Le rôle de la Commission telle que la conçoit R. Badinter serait d'assurer la "gouvernance de l'Union" (article 41).
Le pouvoir législatif relèverait quant à lui d'un Parlement européen associé à un Conseil des Parlements nationaux.
Les compétences de l'Union seraient soumises au contrôle de la Cour de Justice, laquelle ferait office de cour constitutionnelle de l'Union : "sa jurisprudence en matière de compétences respectives de l'Union et des Etats-membres permettra, de surcroît, de préciser les concepts de subsidiarité et de proportionnalité, à l'avantage de toutes les parties" (p. 41).

Ce qui vient d'être résumé ici au conditionnel se dit à l'indicatif dans la Constitution écrite par R. Badinter. Ainsi l'article 8 qui ouvre le Titre II, consacré aux objectifs de l'Union européenne, proclame-t-il : "L'Union assure la paix sur le continent européen. Elle oeuvre pour la maintenir dans le monde." Cet indicatif présent amène le lecteur à se situer au-dessus des conflits qui traversent, encore aujourd'hui, l'Union européenne en voie de constitution. Le rôle d'une Constitution est en effet de fixer un cadre général à l'organisation des pouvoirs en définissant leurs objectifs et les modalités de leur répartition.
R. Badinter inscrit lui-même sa démarche dans la lignée des grands textes constitutionnels du passé, qu'il envisage explicitement comme des oeuvres d'art. La Déclaration de 1789 qui ouvre la Constitution française de 1791 est comparée à l'ouverture du Don Juan de Mozart. R. Badinter a-t-il composé un "opéra juridique" ? Disons qu'en se pliant aux contraintes formelles de l'écriture constitutionnelle, il renoue avec des prédecesseurs inspirés.

Quelle est la portée d'un tel ouvrage ?
Il peut être lu en regard des travaux de la Convention dirigée par Valéry Giscard d'Estaing, à condition qu'on le considère bien comme ce qu'il est, c'est-à-dire comme une contribution au débat public et non comme une proposition effective : ce livre n'a aucune portée juridique directe. En même temps, il donne plus à penser qu'un "mémorandum" ou qu'un document de travail.
Ce n'est cependant pas non plus un essai, du moins au sens traditionnel du terme. Sa structure formelle est définie par une tradition établie et pour ce qui est du contenu, les lignes directrices en sont clairement identifiables : limitation de la souveraineté des Etats, rôle symbolique du Président, volonté d'inscrire des normes universelles (recherche de la paix, organisation démocratique, droits de l'homme, progrès économique et social...) dans un cadre institutionnel capable de les traduire en actes. Ce livre expose donc un projet particulier qui peut être confronté à d'autres projets, mais il ne prétend pas rendre compte de la singularité absolue d'une réflexion personnelle.
C'est ici l'Europe elle-même qui s'essaie, par la voix de l'un de ses citoyens et acteurs politiques engagés. Parce qu'il joue le jeu du "comme si", parce qu'il ne livre pas la Constitution européenne, mais qu'il en écrit bien une, R. Badinter donne à réfléchir sur les difficultés et sur les enjeux du travail constitutionnel. Il contribue par là même à faire de l'Europe un possible.

Guillaume Dupont, novembre 2002

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