Revue permanente
Egalité - Pouvoirs - Représentation
Les transports urbains en France :
conditions et limites de l'action politique
par Guillaume Dupont
Les grands centres urbains sont confrontés à une double exigence : il s'agit d'unifier et de simplifier les déplacements... et de tenir compte du fait que l'organisation des transports renvoie à des besoins de types très divers. Pour reprendre des termes souvent employés à ce sujet, il s'agit "d'harmoniser" et de "moduler".
Mais qu'y a-t-il derrière ces mots ?
En matière d'urbanisme, les expressions toutes faites cachent souvent
des problèmes bien réels. Au-delà du jargon et des abréviations
énigmatiques, on trouve des enjeux politiques majeurs. Le
propos de cet article est d'ouvrir des pistes de réflexion en s'appuyant
sur des exemples précis.
Cette réflexion n'est pas nouvelle en France,
puisque les collectivités locales elles-mêmes y ont été
invitées par la Loi
d'Orientation sur les Transports Intérieurs de 1982. Cette
loi fixe l'obligation pour les grande agglomérations de créer
un Plan de Déplacements Urbains. La Loi
sur l'air de 1996 viendra ensuite orienter la fonction de ce Plan,
en incitant à la réduction de l'usage de l'automobile au profit
d'autres modes de déplacement.
S'il y a trois initiales à retenir en matière d'urbanisme aujourd'hui
en France, ce sont celles-là : "PDU". Toutes les publications
officielles sur le sujet y font référence comme à un objectif
essentiel.
Pour éviter de nous en tenir à
des généralités, nous avons choisi de prendre l'exemple
de la politique des transports menée aujourd'hui dans une ville française:
Grenoble, chef-lieu de l'Isère. Nous analyserons
cet exemple en posant la question de savoir comment un projet d'urbanisme peut
être à la fois efficace et équitable. Cette question se
pose à deux niveaux :
- celui des procédures de décision : comment faire
pour aboutir à une décision concertée en matière
de transports urbains ?
- et celui du contenu même du projet : comment mener à
bien cette reconfiguration de la ville dont les effets sont géographiques
mais aussi économiques et sociaux ?
Cet article n'est dicté par aucun autre souci que celui de comprendre et n'engage donc que son auteur. L'exemple de Grenoble, nous l'abordons de l'extérieur, en visiteurs d'une ville et en observateurs d'un projet d'urbanisme.
Les décisions en matière de transports urbains
La ville de Grenoble connaît une situation géographique particulière : logée à l'étroit entre les massifs alpins de la Chartreuse, du Vercors et de Belledonnes, elle est souvent présentée comme une "cuvette". Ce qui signifie qu'il peut y faire très chaud, mais aussi que l'on s'y déplace difficilement. S'il n'y a pas de "politique du temps qu'il fait", il revient en revanche à une ville de réfléchir aux manières d'améliorer les modes de déplacement sur son territoire : ce que l'on appelle définir une politique des transports.
Le territoire concerné s'étend ici au-delà de la seule ville de Grenoble, puisqu'il inclut toutes les communes qui font partie de l'agglomération. Celle-ci regroupe 23 communes. Ce sont 376.000 personnes qui vivent aujourd'hui dans l'agglomération de Grenoble, sur un territoire de près de 22.000 hectares. Il faut donc distinguer la municipalité -la Ville de Grenoble- et l'agglomération -la "communauté d'agglomération Grenoble Alpes Métropole", communément appelée "la Métro".
Conception et réalisation d'un projet
L'instance de décision, c'est ici le SMTC ("Syndicat Mixte des Transports en Commun"). Le comité syndical du SMTC comprend 8 délégués de la Métro et 8 délégués du Conseil Général de l'Isère. C'est dans ce cadre qu'est actuellement préparée la réalisation d'une 3ème ligne de Tramway pour l'agglomération grenobloise : projet de grande ampleur qui est encore, à la fin 2002, en cours d'élaboration.
Dans tout projet, il y a deux moments essentiels
qui sont la conception et la réalisation. Dans le cas de Grenoble, le
SMTC prend en charge le projet proprement dit : il a le statut officiel
d'"Autorité Organisatrice". L'exploitation a été
confiée à la Société d'Economie Mixte des Transports
de l'Agglomération Grenobloise ("SEMITAG").
Le moment décisif pour entrer dans la seconde phase sera la signature,
par le préfet, de la Déclaration d'utilité publique :
c'est cet acte préfectoral qui marquera le début de la réalisation
du projet, avec acquisitions foncières, expropriations éventuelles
et bouclage du budget.
La place des usagers
Si la mise en service de la 3ème ligne
de Tramway est prévue pour 2005, la concertation pour ce projet a commencé
en 1996.
Tous les habitants de l'agglomération -soit,
rappelons-le, près de 380.000 personnes- ont reçu en 1996 un questionnaire
visant à sonder leurs besoins de futurs usagers.
En 2000 ont eu lieu des réunions publiques de présentation du
projet. Le rôle des maires est, à cette étape, particulièrement
important puisqu'ils ont dû servir d'intermédiaires entre leurs
administrés et les autorités en charge du projet.
Comme c'est le cas pour tous les chantiers de ce type, une enquête publique
a ensuite été ouverte : pour le Tramway de Grenoble, ce fut
en 2002.
Deuxième cadre d'intervention pour
les usagers : les commissions internes du SMTC. Deux commissions se réunissent
une fois par trimestre : l'une s'intéresse au court terme et à
l'exploitation du réseau; l'autre se consacre à la prospective
et au développement.
A ce niveau, les usagers interviennent donc en continu, tout au long de l'élaboration
et de la réalisation du projet. Mais ils ne le font pas directement,
puisqu'ils y sont représentés. Ces commissions regroupent en effet
des élus de l'agglomération, des représentants des communes
et des membres des "associations représentatives".
Si les usagers ont voix au chapitre, c'est
donc à travers le double filtre de la représentation communale
-le rôle des maires- et de la représentation associative. A cela,
il faut encore ajouter la sélection des associations par l'autorité
organisatrice.
Cette médiation est indispensable. Il s'agit en effet que l'ampleur de
la concertation ne nuise pas à la cohérence du projet et à
la nécessité de le mener à bien dans des limites raisonnables.
Le tout est que ce souci de l'efficacité des procédures ne fasse
pas perdre de vue la diversité des avis émanant des usagers :
une sélection des demandes est inévitable, même venant des
maires -mais il reste, là encore, à en fixer les limites.
La question des limites
Deux questions viennent d'être soulevées
qui méritent que l'on s'y arrête avant d'en venir au contenu des
projets : qui définit les "limites raisonnables" d'un
chantier public ? qui dit quelles sont les "associations représentatives" ?
Les tensions les plus vives se cristallisent généralement autour
de ces deux questions qui, de fait, sont liées l'une à l'autre :
celle des délais ("on sait quand ça commence,...") et
celle de la représentation ("qu'est-ce qu'ils sont en train de nous
faire ?"). Ces deux questions ne sont ni simples ni secondaires. Nous
sortons un instant de l'exemple grenoblois pour les poser en termes plus généraux :
c'est à l'expérience de tous les citadins confrontés à
des travaux de ce type que nous nous référons ici.
Dès la
première phase, celle de la conception, la manière dont les délais
"évoluent" paraît souvent opaque à tous ceux qui
attendent que le projet s'engage. Ensuite, lorsque ce sont les travaux eux-mêmes
qui se prolongent, ce sentiment se double d'une gêne réelle pour
les habitants.
Ces délais s'expliquent par la complexité des mécanismes
de décision, mais pas seulement : il arrive souvent que des accords
et des désaccords interviennent entre les élus, et ce, quelle
que soit la commune ou l'agglomération concernée. Les "petits
arrangements" rapportés par la presse donnent alors à penser
que tous, élus et associatifs, marchent main dans la main pour on ne
sait plus trop qui.
Il va de soi que les tensions liées aux rapports de force existants entre
les courants politiques n'ont pas directement à voir avec le contenu
même des projets. Dire cela, ce n'est pas rejeter l'intervention des politiques.
Elus par la collectivité, ceux-ci jouent un rôle que les associations
ne peuvent prétendre prendre en charge. Mais comment éviter de
tomber dans des revendications strictement catégorielles sans basculer,
de l'autre côté, dans des choix purement partisans ?
Equilibre instable... qu'il s'agit pourtant d'atteindre. Car sans cela les représentants
politiques, dont dépend la décision finale, n'auront plus le choix
qu'entre le clientélisme d'une part et l'instrumentalisation des oppositions
sociales d'autre part.
C'est à cette difficulté que
se trouvent confrontées les commissions hétéroclites qui,
dans toutes les collectivités locales, ont à élaborer des
projets d'urbanisme.
Encore une fois, ni la présence des associations ni le rôle des
élus dans cette concertation ne sont à remettre en cause :
bien au contraire, il s'agit de se demander comment tous peuvent jouer leur
rôle au mieux. Ces tensions ne peuvent être résolues qu'en
entrant dans une réflexion de fond sur le contenu des projets.
Le découpage de la ville
Comme tout projet d'urbanisme, le tracé
d'une nouvelle ligne de métro ou de Tramway implique des changements
profonds. C'est la ville qui se transforme, c'est le territoire urbain que l'on
découpe.
Ce découpage n'est pas seulement spatial. Vue d'avion ou sur les plans
d'urbanisme, une ville, c'est un maillage d'avenues et de fleuves encadrant
des zones vertes, grises et rouges. Mais le tracé d'une nouvelle ligne,
ce n'est pas seulement un nouveau trait sur la carte. Pour comprendre tout ce
qu'entraînent de tels travaux, il faut également tenir compte de
ce que l'on ne voit ni au moment de la conception, ni même au moment du
chantier.
Les implications d'un projet de grande ampleur, comme celui du Tramway grenoblois,
sont à la fois diverses et interdépendantes. Pour les analyser,
nous partirons ici de ce qui ne s'aperçoit pas du ciel -ou sur les cartes-,
à savoir la diversité des attentes face aux transports.
Des transports pour qui ?
Nous l'avons vu en examinant les procédures mises en place, l'un des premiers soucis de l'agglomération grenobloise était de recenser aussi largement que possible les besoins des futurs usagers du Tramway -et ce, dès la conception du projet. La présence d'associations d'usagers dans les commissions chargées du suivi devait également assurer une représentation des besoins.
Voici quelques exemples de la manière
dont peuvent se traduire les besoins recensés auprès de tel ou
tel groupe d'usagers :
- l'agglomération grenobloise a mis en place
un service de transport personnalisé, de porte à porte, pour les
personnes handicapées qui ne peuvent se déplacer ;
- à la demande des habitants d'un village de l'agglomération non
desservi par les grandes lignes de transports en commun, une navette de bus
a été mise en place afin de relier cette commune aux établissements
scolaires ;
- le Tramway grenoblois est entièrement accessible aux
handicapés circulant en fauteuils roulants; pour ce qui est du bus, la
mise à niveau des arrêts existants est prévue.
Derrière toutes ces réalisations, il y a des décisions. Or, plus des institutions s'efforcent de prendre en compte la spécificité des besoins, plus il devient complexe de trancher. Apparaissent en effet des problèmes d'arbitrage qui se manifestent tout particulièrement dans la préparation du budget : le souci d'équité a un coût et la question est de savoir dans quelle mesure la collectivité doit l'assumer.
La question des coûts*
L'équité n'est pas une solution toute faite : c'est une exigence qui n'a de sens que confrontée à des situations réelles. C'est ce que montrent les exemples du projet de transport à domicile, de la navette scolaire et de la mise à niveau des arrêts de bus. Dans tous ces cas, l'exigence d'équité se trouve mise en balance avec le critère économique du coût de réalisation et de développement. La 3ème ligne du Tramway grenoblois devrait coûter au total 359 millions d'euros.
La question se trouve dès lors posée de savoir où se situe la limite de l'intervention publique : est-ce la commune, le quartier, la rue, la porte de la maison ? Jusqu'à quel point l'agglomération, la région, l'Etat -qui financera probablement le chantier du Tramway de Grenoble à hauteur de 20%-, doivent-ils assumer la prise en charge des besoins spécifiques de telle, telle et telle catégories d'usagers ? Laquelle de ces catégories privilégier? -handicapés, invalides, familles, familles avec de jeunes enfants, ménages à bas revenus, chômeurs... ? On retrouve ici la question des limites : jusqu'où aller dans l'établissement de priorités ?
De plus en plus, la réponse à
cette question passe par l'expérimentation. C'est ce qui a été
fait à Grenoble dans les deux premiers cas
qui viennent d'être cités. Mais ce qui est matériellement
faisable lorsqu'il s'agit de services aux personnes ne l'est plus de manière
aussi souple lorsqu'un projet nécessite la mise en place d'infrastructures
lourdes. Plus généralement, expérimenter ne signifie pas
s'autoriser n'importe quoi puisqu'il s'agit bien, au final, de prendre une décision :
celle-ci aura des effets sur le choix des moyens de transport et sur le tracé
des lignes, mais elle en aura aussi sur la politique budgétaire.
L'enjeu est de favoriser les transports publics
et donc de maintenir des tarifs accessibles, sans déséquilibrer
irrémédiablement le budget d'une agglomération. C'est aux
collectivités locales de se donner les moyens de financer de tels projets.
Outre les impôts locaux, les prélèvements
peuvent prendre des formes diverses. Un "versement transport" a ainsi
été mis en place à Grenoble, comme dans d'autres villes
française : cette taxe est acquittée par les établissements
de plus de 9 salariés situés dans le périmètre de
transports urbains. Son taux est de 1,75% des salaires et le montant en est
reversé au SMTC. Les entreprises, dont le fonctionnement engendre des
déplacements en tous genres, sont ainsi appelées à contribuer
au financement des transports en commun.
L'expérience de la ville
Un dernier élément
reste à prendre en compte dans cette analyse de la manière dont
s'élabore une politique des transports urbains.
Nous avons évoqué les modifications qu'elle implique dans la catégorisation
des usagers. Mais la politique des transports urbains est également une
manière d'agir sur la manière dont nous vivons dans une ville.
L'idée d'environnement peut-elle
servir de critère ultime dans les choix urbanistiques, et notamment en
matière de transports ? On l'a rappelé au début de
cet article, c'est dans le cadre d'une Loi
sur l'air -du 30 décembre 1996- qu'a été spécifié
le rôle du Plan de Déplacements Urbains.
Cette même loi recommande
la réalisation de "sites propres" : on entend par là
le fait de réserver une voie de circulation à un moyen de transport
particulier. Mais la métaphore de la propreté réintroduit
un élément qualitatif dans ce qui se voudrait seulement une définition
technique. De fait, si l'installation d'une
autoroute en site propre relève essentiellement d'un travail d'ingénierie,
le cas du Tramway est, en revanche, autrement problématique : l'affectation
d'une partie de la voirie à ce moyen de transport est souvent difficile
à mettre en oeuvre dans la mesure où elle suppose de diminuer
la place laissée pour les voitures.
Tel
qu'il est employé couramment, le terme d'environnement tend à
ramener à la seule dimension de la pollution une question qui renvoie
à bien d'autres choses : ce qui est en jeu dans les projets d'urbanisme,
c'est également la sécurité des personnes et des biens.
Mais c'est aussi, plus généralement, ce que les individus font
de leur ville.
Dans l'agglomération grenobloise,
le Plan de Déplacement prévoit une réorganisation de la
circulation pour distinguer l'accès aux grands axes et les déplacements
dits "de proximité", ainsi que la protection du "confort"
des piétons et des cyclistes.
La question demeure toujours posée de savoir jusqu'où aller dans
la séparation de la ville en différentes zones. Il serait sans
doute éclairant de comparer sur ce point Grenoble et Paris, où
ont été mis en place des "quartiers tranquilles".
La politique des transports urbains
ne peut ignorer la dimension subjective de la vie en ville : ce qui suppose
de penser le territoire urbain non seulement comme une mosaïque de lieux
reliés par des axes, mais comme un lieu qu'il doit être possible
de traverser -au sens des "chemins de traverse".
Parler à ce propos de défense de l'environnement, c'est atténuer
la complexité des relations qui se tissent entre le citadin et la ville.
C'est substituer à l'expérience vécue de la traversée
une représentation statique de l'espace urbain comme d'une réserve
d'air en voie de raréfaction.
L'apparition
de nouveaux moyens de transports, de nouveaux axes de circulation ou de nouvelles
lignes de transports publics contribue au partage de l'espace et du temps urbains :
nouveau partage physique de la ville en quartiers et changement des rythmes
de déplacement.
Une ville est un tout que font vivre ses habitants, et ceux-ci n'ont ni les
mêmes besoins ni les mêmes projets. La forme d'un grand centre urbain
résulte ainsi d'une convention entre ses membres : ce que l'on appelle
la vie d'une ville est le fruit d'un accord collectif et jamais définitif.
* Sur la question des coûts, voir notamment l'article de C. Raux et S. Souche, "L'acceptabilité des changements tarifaires dans le secteur des transports : comment concilier efficacité et équité ?", Revue d'Economie Régionale et Urbaine, 4, 2001, p. 539-558
Guillaume Dupont, décembre 2002
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